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LAW Aktuell 01/18 ZR

VGH München, Urteil vom 02.08.2016, Az 22 B 16.619, www.gesetze-bayern.de

Die Tücken des öffentlich-rechtlichen Vertrages – Fallstricke für Behörden und Anwälte

Sound:

Wird eine Entscheidung einer Behörde in der äußeren Form eines VAes erlassen, muss sich die Behörde daran festhalten lassen. Eine Anfechtungsklage ist schon wegen dieser äußeren Form statthaft.

Sachverhalt:

K ist Eigentümer einer ehemals landwirtschaftlichen Fläche auf dem Gebiet der kreisangehörigen Gemeinde G, Landkreis Regensburg. Bei Abrissarbeiten an einer größeren Scheune wurde entdeckt, dass im Erdreich größere Ablagerungen von teerhaltigem Material vorhanden waren. Es war nicht eindeutig, wer diese Ablagerungen wann verursacht hatte. K schloss daraufhin am 28. Oktober 2015 mit dem Freistaat Bayern und dem Landkreis Regensburg eine Vereinbarung über Maßnahmen in Zusammenhang mit dieser festgestellten Bodenkontamination. Diese Vereinbarung weist u.a.folgenden Wortlaut auf:

I.  Vorbemerkung:

Auf dem Grundstück Fl-Nr. 1559 Gemarkung N., das im Eigentum von Herrn K steht, ist durch Auffüllungen/Ablagerungen mit teerhaltigem Bodenmaterial eine Altlast i. S. d. Bundesbodenschutzgesetzes entstanden, die nach bundesbodenschutzrechtlichen Vorschriften zu sanieren ist. Diese Sanierung wird vom Freistaat Bayern, vertreten durch das Landratsamt Regensburg, vorgenommen.

II. Vereinbarung

1. Der Freistaat Bayern, vertreten durch das Landratsamt Regensburg, beseitigt entsprechend § 4 III BBodSchG die auf Fl. Nr. 1559 Gemarkung N. festgestellte Altlast, die in dem Bodengutachten der Fa. GeoTech vom 14.4.2014 näher beschrieben ist und den Beteiligten bekannt ist.

Danach versetzt der Freistaat die maßnahmebetroffenen Flächen in einen dem ackerbaulichen Nutzungszustand vor Maßnahmebeginn gleichwertigen Zustand und sorgt zudem für eine gleichwertige Wiederanpflanzung der Böschung auf den Sanierungsflächen mit ortstypischen, tiefwurzelnden Pflanzen.

5. Der Abschluss der Sanierung gemäß Ziffer II 1 und die auflagenfreie Herausnahme des Grundstücks Flur Nr. 1559 Gemarkung N. aus dem Altlastenkataster werden gegenüber Herrn K durch Verwaltungsakt bestätigt.

6. Herr K. leistet nach Abschluss der Maßnahmen gemäß Ziffer II 1 und Vorliegen des VAes gemäß Ziffer II 5 zur Abgeltung seiner Pflichten aus § 25 BBodSchG einen Wertausgleich in Höhe von Euro 7.500,00 an den Freistaat Bayern, Konto …

Am 4. September 2015 erließ das Landratsamt Regensburg gegenüber dem Kläger folgenden Bescheid:

„Es wird festgestellt, dass für das Grundstück Fl.Nr. 1559 der Gemarkung N. kein Altlastenverdacht mehr besteht. Das Grundstück wird aus dem Altlastenkataster entlassen."

Als Rechtsgrundlage für diesen Ausspruch wurde in den Bescheidsgründen § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG genannt. Das Grundstück Fl.Nr. 1559/2 gelte nach Abschluss der Sanierungsmaßnahmen nicht nur hinsichtlich der Sanierungsbereiche, sondern in seiner Gesamtheit als saniert und altlastenfrei. Der Bescheid war als solcher bezeichnet und enthielt eine ordnungsgemäße Rechtsbehelfsbelehrung.

K erhebt gegen den Bescheid Anfechtungsklage und führt im Wesentlichen aus, ein einzuholendes Sachverständigengutachten werde ergeben, dass auf dem Grundstück Fl.Nr. 1559 erhebliche schädliche Bodenveränderungen verblieben seien. Außerdem sei - was ebenfalls durch eine sachverständige Begutachtung nachgewiesen werden könne - im Rahmen der Wiederverfüllung erneut mit teerhaltigem Asphalt belastetes Material auf dieses Grundstück verbracht worden; eine ordnungsgemäße landwirtschaftliche Nutzung des Grundstücks sei damit nicht möglich.

Die im August erfolgte Beurteilung durch das Amt für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten sei nicht aussagekräftig, da die Maßnahme in jenem Zeitpunkt noch nicht abgeschlossen gewesen sei.

Das Landratsamt wendet ein, die Klage sei mangels Vorliegens eines VAes und mangels möglicher Rechtsverletzung bereits unzulässig.

Ist die Klage zulässig? Bzgl. des Altlastenkatasters wird auf Art. 3 BayBodSchG hingewiesen. Dieses wird vom bayerischen Landesamt für Umwelt geführt, die Eintragungen werden von den Landratsämtern durchgeführt.

Lösung:

I.    Verwaltungsrechtsweg, § 40 Abs. 1 VwGO

Der Rechtsweg ist hier eröffnet, da sich die streitentscheidenden Normen aus dem Bodenschutzrecht ergeben, bei dem es sich um Regelungen handelt, die nicht das Verhältnis von Privaten untereinander regeln.

II.    Zulässigkeit der Klage

1. Fraglich ist insbesondere, ob hier die Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO statthaft ist, das Landratsamt bestreitet insoweit den VA-Charakter der Entlassung des Grundstücks aus dem Altlastenkataster.

P: Rechtsnatur des Altlastenkatasters

Zu beachten ist, dass der angefochtene Bescheid aus zwei Teilen besteht, zum einen wird festgestellt, dass kein Altlastenverdacht mehr besteht und zum anderen wird das Grundstück aus dem Altlastenkataster gestrichen.

a)  Die Feststellung, dass für ein bestimmtes Grundstück kein Altlastenverdacht mehr besteht, hat denRechtscharakter einer feststellenden Regelung gem. Art. 35 S. 1 BayVwVfG. Das LRA als Behörde hat einseitig-hoheitlich eine rechtserhebliche Klarstellung getroffen, so dass diesbezüglich der VA-Charakter bejaht werden kann.

b) Fraglich ist, ob der im Satz 2 der Nummer I des Bescheids enthaltene behördliche Ausspruch die in Art. 35 Satz 1 BayVwVfG vorgegebenen Begriffsmerkmale eines Verwaltungsakts ebenfalls erfüllt.


Anmerkung: Es ist relativ selten, dass sich Gerichte ausführlich mit dem VA-Charakter auseinandersetzen müssen. Gerade solche Äußerungen aus dem Bereich des Verwaltungsrecht-AT besitzen aber eine besondere Klausurrelevanz.


aa) Die Erklärung des Landratsamts, das Grundstück Fl.Nr. 1559 werde „aus dem Altlastenkataster entlassen", könnte bereits keine „Regelung" im Sinn des Art. 35 S. 1 BayVwVfG enthalten.  Darunter ist eine Erklärung zu verstehen, die auf die Setzung einer Rechtsfolge gerichtet ist, d. h. den Ausspruch eines Ge- oder Verbots bzw. die Feststellung, Begründung oder Aufhebung eines Rechts oder rechtserheblicher Eigenschaften einer Sache.

Bei dem bayerischen Altlastenkataster (vgl. Art. 3 BayBodSchG) handelt es sich um eine ausschließlich behördeninterne Arbeitshilfe; den darin enthaltenen Eintragungen kommt keine verbindliche Außenwirkung zu[1]. Denn es dient dazu, einen Überblick über den Stand der Behandlung von Altlasten und schädlichen Bodenveränderungen in Bayern zu vermitteln und die Kontrolle eines landesweit einheitlichen Vollzugs des Bodenschutz- und Altlastenrechts zu ermöglichen, es ist dazu bestimmt, die Staatsregierung und die zuständigen Staatsministerien in die Lage zu versetzen, ihre verfassungsrechtlichen Leitungs- und Vollzugsaufgaben (Art. 43 Abs. 1, Art. 51 Abs. 1, Art. 55 Nr. 2 S. 1 BV) erfüllen zu können.

Im Einklang mit dieser ausschließlich verwaltungsinternen Zweckbestimmung des bayerischen Altlastenkatasters steht es, dass Eintragungen in dieses Register gem. Art. 3 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 BayBodSchG durch unmittelbaren Datentransfer von den nach Art. 10 Abs. 2 S. 1 BayBodSchG zuständigen Kreisverwaltungsbehörden an das Bayerische Landesamt für Umwelt vorgenommen werden. Dieser Weg der Eintragung in das Altlastenkataster soll nach dem Willen des Gesetzgebers „ausschließlichen" Charakter tragen[2]. Für Veränderungen einmal vorgenommener Eintragungen - insbesondere die Herausnahme eines Grundstücks aus dem Altlastenkataster - kann nichts anderes gelten.

Einen diesem „schlichten Verwaltungshandeln" vorgeschalteten Verwaltungsakt, durch den die Altlasteneigenschaft eines Grundstücks (positiv oder negativ) festgestellt wird, sehen weder das Bundes-Bodenschutzgesetz noch das Bayerische Bodenschutzgesetz vor; angesichts des abschließenden Charakters des im Bundes-Bodenschutzgesetz geregelten Maßnahmenbündels[3] hätte dem Landesgesetzgeber für die Schaffung einer Norm, die zum Erlass solcher Verwaltungsakte ermächtigt, überdies die Gesetzgebungskompetenz gefehlt.

bb) Die Eintragung eines Grundstücks in das Altlastenkataster kann allerdings mit evtl. sogar erheblichen Nachteilen für den Betroffenen einhergehen. Denn da die in diesem Register gespeicherten Informationen trotz seines nur behördeninternen Charakters gem. Art. 3 Abs. 1 S. 1 BayUIG grundsätzlich jedermann zugänglich sind, kann die Aufnahme eines Grundstücks in dieses Verzeichnis negative Auswirkungen auf die Werthaltigkeit eines Grundstücks und seine Verkäuflichkeit zeitigen. Hierbei handelt es sich indes nur um eine mittelbare (faktische) Folge der Eintragung; auf ihre Herbeiführung ist eine solche behördliche Maßnahme nicht im Sinn von Art. 35 S. 1 BayVwVfG „unmittelbar gerichtet". Eine Subsumtion unter Art. 35 S. 1 BayVwVfG würde daher keinen VA ergeben.

cc)  Es ist allerdings zu beachten, dass der VA-Charakter vor allem aus dem Empfängerhorizont zu beurteilen ist. Damit ist auch maßgeblich auf die äußere Form abzustellen[4]. Wird danach eine behördliche Entscheidung, die die gesetzlichen Merkmale eines Verwaltungsakts nicht erfüllt, gleichwohl in die äußere Form eines Verwaltungsakts gekleidet, so ist aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG) im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit einer hiergegen erhobenen Anfechtungsklage vom Vorliegen eines Verwaltungsakts auszugehen. Dies gilt selbst dann, wenn die Behörde von Rechts wegen nicht einmal dazu befugt war, überhaupt durch Verwaltungsakt zu handeln[5].

Dass das Landratsamt im vorliegenden Fall die Handlungsform des Verwaltungsakts auch hinsichtlich des Satzes 2 der Nummer I des Bescheidstenors benutzt hat, ergibt sich in zweifelsfreier Deutlichkeit aus der Tatsache, dass diese behördliche Erklärung ebenfalls in ein Dokument aufgenommen wurde, das mit „Bescheid" überschrieben ist, einen von den Bescheidsgründen deutlich abgesetzten Tenor aufweist und eine Rechtsbehelfsbelehrung enthält[6].

Danach musste der Empfänger davon ausgehen, dass es sich bei dem „Bescheid" um einen VA i.S.d. Art. 35 S. 1 BayVwVfG handelt, so dass die Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO richtige Klageart war.

P: Klagebefugnis bei feststellenden VAen

2. Fraglich ist weiterhin, ob der Kläger gem. § 42 Abs. 2 VwGO behaupten kann, in seinen Rechten verletzt zu sein.  Die Anwendung der „Adressatentheorie" verbietet sich hier, da der Kläger nicht Adressat einer Ge- oder Verbotsanordnung ist, sondern lediglich eine Feststellung getroffen wurde.

Allerdings stellt der Erlass eines Verwaltungsakts mit diesem Inhalt eine der Voraussetzungen dar, von deren Erfüllung nach den Bedingungen des Vertrages vom 28. Oktober 2015 das Fälligwerden des u. a. vom Kläger zu entrichtenden Wertausgleichsbetrages abhängt; der Existenz eines solchen Verwaltungsakts kommt insoweit „Tatbestandswirkung" zu.

Die Notwendigkeit, dem Kläger die Befugnis zur Anfechtung dieses Verwaltungsakts zuzuerkennen, folgt bereits aus dem Umstand, dass er andernfalls nach dem Ablauf der Klagefrist keine Möglichkeit mehr besäße, mit Aussicht auf Erfolg geltend zu machen, die materiellen Voraussetzungen für die Ausstellung einer derartigen Bescheinigung lägen nicht vor. Desgleichen könnte er bei einer Verneinung der Klagebefugnis in Zukunft nicht mehr mit dem Einwand gehört werden, der Beklagte habe das Grundstück Fl.Nr. 1559 entgegen der in der Nummer I Satz 1 des Bescheidstenors getroffenen Feststellung nicht in einer Weise saniert, angesichts derer nicht einmal mehr ein Altlastenverdacht vorliege.

Denn die Bestandskraft eines Verwaltungsakts bewirkt, dass die in ihm ausgesprochene Rechtsfolge von da an nicht nur zwischen dem Rechtsträger der Behörde, die diesen Verwaltungsakt erlassen hat, und den in Art. 43 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG bezeichneten Personen bindend feststeht; vielmehr haben auch alle anderen Träger öffentlicher Gewalt - auch die Gerichte - bei ihren Entscheidungen sowohl die Tatbestands- als auch die Feststellungswirkung eines unanfechtbaren Verwaltungsakts zu beachten.


Anmerkung: Dies ist ein Umstand, der immer wieder unbeachtet bleibt: ein VA hat allgemeine Wirkung!


Angesichts der dem streitgegenständlichen Bescheid zukommenden Feststellungs- bzw. Tatbestandswirkung und der ihm innewohnenden Möglichkeit, in Bestandskraft zu erwachsen, ist er geeignet, die Fragen, ob der Beklagte die von ihm gegenüber dem Kläger eingegangenen vertraglichen Verpflichtungen (bzw. einen Teil hiervon) ordnungsgemäß erfüllt hat, und ob der nach dem Vertrag vom 28. Oktober 2015 zu entrichtende Wertausgleich fällig geworden ist, einer verbindlichen Entscheidung zuzuführen.

Daraus folgt letztlich die Möglichkeit, dass der Kläger einen rechtserheblichen Nachteil von der Feststellung davontragen kann. Die Klagebefugnis ist daher gegeben.


Anmerkung: Mit anderen Worten bedeutet dies, dass sich die mögliche Rechtsverletzung schon daraus ergibt, dass gegenüber dem Kläger eine rechtsverbindliche Feststellung, egal in welche Richtung, getroffen wurde. Entscheidend ist die Bindungswirkung.


3.   Da die übrigen Voraussetzungen vorliegen, ist die Klage zulässig.

Exkurs zur Begründetheit:

Der VGH hat in der Originalentscheidung die Angelegenheit zurückverwiesen nach § 130 VwGO, da noch eine umfangreiche Beweisaufnahme notwendig sei.

Es wurde klargestellt, dass die Rechtmäßigkeit des VA  jedenfalls nicht daran scheitert, dass die Behörde ihre VA-Befugnis durch den öffentlich-rechtlichen Vertrag verloren hätte. Es begegnet nämlich grundsätzlich keinen Bedenken, wenn ein Privatrechtssubjekt in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag der Behörde - wie hier geschehen - ausdrücklich die Befugnis einräumt, unter bestimmten Voraussetzungen in Bezug auf die vertragliche Beziehung einseitig hoheitlich (d. h. durch Verwaltungsakt) zu handeln, der Vertragspartner kann also der Behörde entgegen der jetzt bestehenden Gleichordnung erlauben, VAe zu erlassen im Rahmen der vertraglich geregelten Gegenstände. Wenn nämlich Art. 61 Abs. 1 S. 1 BayVwVfG sogar die Möglichkeit eröffnet, dass sich eine Privatperson in einem subordinationsrechtlichen öffentlich-rechtlichen Vertrag der sofortigen Vollstreckung unterwirft, ohne dass angesichts der für einen solchen Vertrag nach Art. 57 BayVwVfG ausreichenden Schriftform die besonderen formellen Schutzvorkehrungen des § 794 Abs. 1 Nr. 5 ZPO der Aufnahme einer solchen Erklärung in eine gerichtliche oder notarielle Urkunde erfüllt sein müssen, kann es nicht unzulässig sein, wenn die Behörde in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag zur Vornahme einseitiger vertragsbezogener Rechtshandlungen ermächtigt wird, die ihrer Bedeutung nach keinesfalls schwerer wiegen als die Unterwerfung unter die sofortige Zwangsvollstreckung.

Es ist insofern nicht erforderlich, dass für jede der Hoheitlichen Hand in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag zuerkannte Befugnis eine gesetzliche Ermächtigung besteht[7]; im Rahmen solcher Rechtsbeziehungen unterliegt die öffentliche Gewalt grundsätzlich nur dem Prinzip des Vorrangs, nicht aber demjenigen des Vorbehalts des Gesetzes.

Mit zwingendem Gesetzesrecht aber ist es vereinbar, wenn der Behörde in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag die Befugnis eingeräumt wird, durch einseitigen Rechtsakt Feststellungen zu treffen, denen für die weitere Entwicklung der vertraglich und gesetzlich geregelten Beziehungen der Beteiligten zueinander Bedeutung zukommt. Dies ergibt sich aus dem hier entsprechend anwendbaren § 315 BGB, wonach die einseitige Leistungsbestimmung durch eine Vertragspartei gestattet werden kann. Eine solche Klausel geht für den Vertragspartner der öffentlichen Hand mit keiner minder großen Beschwer einher als die der Behörde hier sinngemäß eingeräumte Befugnis zur Feststellung der erfolgten Erfüllung von Verpflichtungen, die ihrem Rechtsträger nach dem geschlossenen Vertrag obliegen.


Anmerkung: Es existieren also durchaus Ausnahmen von dem allgemeinen Satz, dass eine Behörde die VA-Befugnis verliert, wenn sie sich zum Bürger auf die Ebene der Gleichordnung begibt. Wenn sich der Bürger als Vertragspartner darauf einlässt und es der Behörde ausdrücklich gestattet, ist dies in Ordnung.



[1]    BayVGH aaO sowie BayVGH, B. v. 28.9.2012 - 22 ZB 11.1581 - BayVBl 2013, 177

[2]    vgl. die Begründung zu § 1 Nr. 1 des Entwurfs der Staatsregierung für ein Gesetz zur Änderung des Bayerischen Bodenschutzgesetzes, LTDrs. 16/4442, durch das Art. 3 Abs. 1 BayBodSchG um den heutigen Satz 2 ergänzt wurde

[3]    BVerwG, U. v. 26.4.2006 - 7 C 15.05 - BVerwGE 126, 1 Rn. 10.

[4]    Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 35 Rd. 51ff

[5]    St. Rspr. seit BVerwG, B. v. 9.11.1984 - 7 C 5.84 - NVwZ 1985, 264.

[6]    Vgl. zur Aussagekraft dieser Umstände für die Ermittlung des objektiven Erklärungswerts des behördlichen Verhaltens Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 35 Rn. 54.

[7]    Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 54 Rn. 44

 

 

 

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