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LAW Aktuell 02/18 ZR

VGH München, Urteil vom 19.01.2017, 9 B 11.413, www.gesetze.bayern.de= BayVBl 2017, 747

Bedingung oder Auflage – wer kennt sich aus mit Nebenbestimmungen?

Sound:

Wenn in einem VA von der Behörde ausdrücklich zwischen Auflagen und Bedingungen unterschieden wird, bedarf es gewichtiger Gründe, wenn entgegen der Bezeichnung eine Bedingung als Auflage gewertet werden soll. Selbstständig vollstreckbar ist nur eine Auflage.

Sachverhalt:

K ist Eigentümer des Grundstücks FlNr. 234 der Gemarkung Seedorf, Landkreis Starnberg. Mit Bescheid vom 28. Februar 2010 erteilte das Landratsamt dem K die Baugenehmigung für die Nutzungsänderung von bestehendem Wohnraum in Gastronomie auf diesem Grundstück. Die Baugenehmigung enthält unter anderem folgende Bestimmungen:

Bedingungen:

Für die nach den derzeit gültigen Stellplatzrichtlinien erforderlichen zwei Stellplätze ist mit der Gemeinde Seedorf ein Ablösevertrag zu schließen, da keine Möglichkeit besteht, die Stellplätze auf dem Baugrundstück oder in erreichbarer Nähe auszuweisen. Eine Ausfertigung des Ablösevertrages ist dem Landratsamt innerhalb von vier Wochen nach Erhalt der Baugenehmigung vorzulegen. (Nr. T 0173)

Auflagen:

Hinweise:

Nachdem K dem Landratsamt keinen Ablösevertrag vorgelegt hatte, untersagte das Landratsamt mit sofort vollziehbar erklärtem Bescheid vom 10. Oktober 2017 den Betrieb der Gastronomie im Anwesen FlNr. 234 für den Fall, dass er nicht bis spätestens 30. November 2017 einen Ablösevertrag mit der Gemeinde abgeschlossen und dem Landratsamt vorgelegt haben sollte. Die Nutzungsänderung von Wohnraum in Gastronomie sei nur unter der Bedingung eines Ablösevertrags genehmigt worden. Mangels Erfüllung dieser Bedingung liege keine baurechtliche Genehmigung für die Nutzung der Räumlichkeiten für Gastronomie vor. Stellplätze seien in der Gegend des Baugrundstücks kaum vorhanden.

Mit Bescheid vom 18. Dezember 2017 hob das Landratsamt die Anordnung vom 10. Oktober 2017 auf (Nr. 1), verpflichtete den Kläger, bis spätestens 28. Februar 2018 gemäß T0173 der Baugenehmigung vom 28. Februar 2010 einen Ablösevertrag mit der Gemeinde Seedorf über zwei Stellplätze vorzulegen (Nr. 2) und drohte für den Fall, dass der Kläger die Nummer 2 des Bescheids nicht beachtet, ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000 Euro an (Nr. 3). Das Landratsamt gehe hinsichtlich der Nebenbestimmung T0173 nicht mehr von einer Bedingung, sondern von einer Auflage aus, die selbstständig vollstreckt werden könne. Es wird noch einmal auf die besonders beengte Situation im Innenort hingewiesen.

K erhebt Klage mit dem Antrag, den Bescheid vom 18. Dezember 2017 aufzuheben. Die Anordnung sei rechtswidrig, da es in der Umgebung genügend öffentliche Parkplätze gebe und eine Bedingung nicht vollstreckt werden könne. Das LRA wendet ein, die Anordnung sei bestandskräftig und unanfechtbar, außerdem sei klargestellt worden, dass es sich um eine Auflage handele, die selbstständig vollstreckbar sei.

Erfolgsaussichten der Klage? Die Nutzungsänderung löst den Bedarf nach zwei Stellplätzen aus.

Lösung:

I.    Entscheidungskompetenz des Gerichts

1.  Der Verwaltungsrechtsweg gem. § 40 Abs. 1 VwGO ist eröffnet, da sich die streitentscheidenden Normen aus dem öffentlichen Bau- und Vollstreckungsrecht ergeben.

2.  Sachlich und örtlich zuständig ist gem. §§ 45, 52 Nr. 1 VwGO, Art. 1 Abs. 2 Nr. 1 AGVwGO das VG München.

II.  Zulässigkeit der Klage

1.  Statthaft ist dieAnfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO, da es sich bei dem angefochtenen Bescheid um einen VA i.S.d. Art. 35 S. 1 BayVwVfG handelt. Es liegt eine eigenständige Maßnahme vor, die als isolierte Zwangsgeldandrohung anzusehen ist, außerdem hat der Bescheid die äußere Gestalt eines VAes.


Anmerkung: Es kann allerdings daran gezweifelt werden, ob Ziffer 2 des Bescheides eine eigene Anordnung enthält oder lediglich als Hinweis auf die bestehende bestandskräftige Baugenehmigung zu verstehen ist, der keine eigene Regelungswirkung enthält, also eine wiederholende Verfügung darstellt. Die zugrunde liegende Entscheidung behandelt dies nicht, sondern verbindet die Ziffern 2 und 3 des Bescheides zu einer einheitlichen isolierten Zwangsgeldandrohung, vgl. unten. Eine Differenzierung erscheint jedoch nicht ausgeschlossen. Dann wäre lediglich Ziffer 3 des Bescheides Anfechtungsgegenstand.


2.  Der Kläger ist klagebefugt gem. § 42 Abs. 2 VwGO, da er als Adressat einer belastenden Anordnung grundsätzlich behaupten kann, in seinen Rechten zumindest aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt zu sein. Dabei ist lediglich zu beachten, dass Ziffer 1 des Bescheides belastende Anordnungen aufhebt, damit selbst eine Begünstigung darstellt und insoweit keine Rechtsverletzung mit sich bringen kann.


Anmerkung: Insoweit könnte die Klage also abgewiesen werden, da keine Differenzierung im Klageantrag erfolgt ist.


3.  Vom Vorliegen der restlichen Voraussetzungen ist auszugehen, insbesondere von einer frist- und formgerechten Klageerhebung gem. §§ 74 Abs. 1, 81, 82 VwGO.

III.  Begründetheit der Klage

Die Klage ist begründet, wenn sie sich gegen den richtigen Beklagten richtet, der angefochtene VA rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt, §§ 78 Abs. 1 Nr. 1, 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.

1.  Zu verklagen ist der Freistaat Bayern als Rechtsträger des im Baurecht staatlich handelnden Landratsamtes, Art. 53 Abs. 1, 54 Abs. 1 BayBO.

2.  Rechtswidrigkeit des Bescheides vom 18.12.2017

a)  Es ist davon auszugehen, dass es sich bei den Nummern 2 und 3 des angefochtenen Bescheids um eine isolierte Zwangsgeldandrohung zur Vollstreckung der Nebenbestimmung T0173 der Baugenehmigung vom 28. Februar 2010 handelt. Die Rechtsgrundlage für diese isolierte Zwangsgeldandrohung ergibt sich aus Art. 36 i. V. m. Art. 31 und Art. 29 Abs. 2 Nr. 1 VwZVG.

b)    Formelle Rechtmäßigkeit

Das LRA ist als Ausgangsbehörde auch Vollstreckungsbehörde gem. Art. 19 Nr. 1, 2 VwZVG, sie ist als solche auch zuständig für die Vollstreckung, Art. 30 Abs. 1 VwZVG. Von der Einhaltung der weiteren Verfahrensvoraussetzungen kann mangels gegenteiliger Angaben ausgegangen werden.

c)   Materielle Rechtmäßigkeit

Eine isolierte Zwangsgeldandrohung ist eine Maßnahme der Zwangsvollstreckung, so dass jedenfalls die allgemeinen und evtl. auch die besonderen Vollstreckungsvoraussetzungen vorliegen müssen.

aa)  Allgemeine Vollstreckungsvoraussetzungen, Art. 18, 19 VwZVG

Zentrale Voraussetzung für jede Art der Vollstreckung ist zunächst das Vorliegen eines vollstreckbaren VAes, der auf eine Handlung, Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, Art. 18 VwZVG.


Anmerkung: In der zugrunde liegenden Originalentscheidung stellt der VGH nicht auf Art. 18, sondern auf die besondere Vollstreckungsvoraussetzung des Art. 29 Abs. 1 VwZVG ab. Dies stellt klar, dass bei einer isolierten Vollstreckungsandrohung auch die besonderen Vollstreckungsvoraussetzungen vorliegen müssen. Allerdings ist nicht verständlich, warum sofort auf Art. 29 abgestellt wird, ohne vorher den inhaltlich ähnlichen Art. 18 VwZVG zu prüfen.


Fraglich ist also, ob die als Nebenbestimmung T0173 in der Baugenehmigung vom 28. Februar 2010 bezeichnete Anordnung an den Kläger, dass er zur Ablösung von zwei Stellplätzen durch Abschluss eines Ablösevertrags mit der Gemeinde  verpflichtet wurde, einen VA i.S.d. Art. 35 S. 1 BayVwVfG darstellt.

Die Baugenehmigung vom 28. Februar 2010 ist mangels Anfechtung mit dieser Nebenbestimmung bestandskräftig geworden, so dass auch die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen des Art. 19 VwZVG erfüllt sind.

aa)  Es handelt sich bei der Regelung bzgl. des Ablösevertrages ersichtlich um eine Nebenbestimmung i.S.d. Art. 36 Abs. 2 BayVwVfG. Allerdings sind ausschließlich Auflagen gem. Art. 36 Abs. 2 Nr. 4 BayVwVfG wie ein selbstständig vollstreckbarer VA anzusehen, nicht aber eine (aufschiebende) Bedingung, die nicht isoliert vollstreckungsfähig ist.


Anmerkung: Innerhalb einer Klausur sollte hier in jedem Fall problematisiert werden, ob es sich bei der Anordnung, den Abschluss des Ablösevertrages nachzuweisen, um einen eigenen VA handelt. Man könnte hier durchaus das Problem erörtern, ob es sich um eine wiederholende Verfügung handelt. Für den VGH scheint es völlig eindeutig zu sein, dass nur ein Hinweis auf den Baugenehmigungsbescheid vorliegt, der keine eigene Regelungswirkung mehr enthält. Daher wird nur auf die Frage der Rechtsnatur der Nebenbestimmung abgestellt.

P: Rechtsnatur der Nebenbestimmung, insbesondere eigenständige Vollstreckbarkeit

bb)  Eine Auflage ist nach Art. 36 Abs. 2 Nr. 4 BayVwVfG eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Demgegenüber wird eine Bedingung nach Art. 36 Abs. 2 Nr. 2 BayVwVfG dadurch charakterisiert, dass sie den Eintritt oder den Wegfall einer Vergünstigung oder Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängig macht, bei dem es sich um einen empirisch nachprüfbaren Vorgang handeln muss[1].

Während die einer Baugenehmigung hinzugefügte Auflage für die Wirksamkeit der Baugenehmigung ohne unmittelbare Bedeutung ist, tritt die innere Wirksamkeit der Baugenehmigung bei einer aufschiebenden Bedingung erst mit dem Eintritt der Bedingung ein oder löst bei einer auflösenden Bedingung deren Eintritt unmittelbar den Wegfall der inneren Wirksamkeit der Baugenehmigung aus[2]. Der Umstand, dass die Herbeiführung des Ereignisses vom Willen eines Beteiligten abhängt, schließt die Annahme einer Bedingung nicht aus.

cc) Maßgeblich für die Abgrenzung ist nicht allein die von der Behörde gewählte Bezeichnung, sondern der objektive Erklärungsinhalt der Nebenbestimmung[3]. Falls aber in einem Verwaltungsakt ausdrücklich zwischen Auflagen und Bedingungen unterschieden wird, bedarf es gewichtiger Gründe, wenn entgegen der Bezeichnung eine Bedingung als Auflage gewertet werden soll. In der Baugenehmigung vom 28. März 2010 wird aber gerade ausdrücklich und unmissverständlich mit Hilfe unterschiedlicher Überschriften zwischen Bedingungen, Auflagen und Hinweisen unterschieden. Die Nebenbestimmung T0173 ist dort unter dem Abschnitt „Bedingung" aufgeführt.

Zwar handelt es sich bei Nebenbestimmungen, in denen die der Ablösung zugrunde liegenden Stellplatzzahlen festgeschrieben werden, grundsätzlich um selbstständig anfechtbare Auflagen[4], jedoch hängt dies vom Willen der Behörde ab.

Dem Wortlaut der Nebenbestimmung T0173 ist allerdings nicht ausdrücklich zu entnehmen, dass die innere Wirksamkeit der Baugenehmigung von der Stellplatzablösung abhängen soll. Allerdings ist nach Satz 2 dieser Nebenbestimmung eine Ausfertigung des Ablösevertrags dem Landratsamt innerhalb von vier Wochen nach Erhalt der Baugenehmigung vorzulegen. Damit wird die Erfüllung der Nebenbestimmung innerhalb kurzer Frist nach Eintritt der äußeren Wirksamkeit der Baugenehmigung verlangt.

Dies spricht dafür, dass das Landratsamt auch die der „äußeren Wirksamkeit" gegenüberstehende „innere Wirksamkeit" der Hauptregelung von dem mit der Nebenbestimmung aufgegebenen Verhalten abhängig machen wollte und die Erfüllung der Nebenbestimmung als essentiell für das Fortbestehen der Hauptregelung angesehen hat[5]. Danach ist von einer Bedingung auszugehen.


Anmerkung: Äußere und innere Wirksamkeit eines VAes sind zu differenzieren (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 43 Rd. 5, 6):

Für die äußere Wirksamkeit des VA ist die Bekanntgabe gem. Art. 41 BayVwVfG maßgeblich. Ab diesem Zeitpunkt ist der Adressat an den Inhalt des VA gebunden, die Rechtsbehelfsfristen beginnen zu laufen.

Die innere Wirksamkeit eines VA bedeutet den Eintritt der Regelungswirkung des VA, die Tatbestands- und Feststellungswirkungen werden ausgelöst. Grundsätzlich fallen der Eintritt der inneren und der äußeren Wirksamkeit zusammen, aber gerade im Zusammenhang mit aufschiebenden Bedingungen kann dies anders sein.


dd) Auch der Sinn und Zweck der Regelung spricht für eine Bedingung. Das Landratsamt hatte gute sachliche Gründe, die geänderte Nutzung nur dann zu erlauben, wenn von vornherein sichergestellt war, dass der Kläger die für sein Vorhaben erforderlichen Stellplätze zur Verfügung stellt oder jedenfalls ablöst, das konnte nur mit Hilfe einer Bedingung geschehen.

Das Landratsamt ist davon ausgegangen, dass durch die vom Kläger beantragte Nutzungsänderung von bestehendem Wohnraum in Gastronomie ein zusätzlicher Stellplatzbedarf ausgelöst wurde, vgl. Art. 47 Abs. 1 S. 2 BayBO. Dies unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.

Zudem ist zu berücksichtigen, dass Stellplätze im Innenort von Seedorf kaum vorhanden sind, es also einen gravierenden Fehlbedarf an Stellplätzen in diesem Bereich gibt. Es war daher von vornherein unsicher, ob und wie die erforderlichen Stellplätze vom Kläger geschaffen werden können. In diesem Fall ist eine Ablöse ein geeignetes Mittel, um jedenfalls finanzielle Mittel für die Gemeinde zur Verfügung zu stellen, um den Bau öffentlicher Stellflächen zu ermöglichen.

ee) Damit lag aber keine Auflage, sondern eine Bedingung vor. Da diese aber nicht selbstständig vollstreckbar ist, lag kein vollstreckbarer VA i.S.d. Art. 18, 29 VwZVG vor, so dass allgemeine und besondere Vollstreckungsvoraussetzungen nicht gegeben waren. Damit war die isolierte Zwangsgeldandrohung unrechtmäßig und verletzt den Kläger als Adressaten in seinen jedenfalls aus Art. 2 Abs. 1 GG folgenden Rechten, die Klage ist begründet.



[1]    Vgl. BVerwG, U. v. 16.2.2015 - 10 C 15/14 - juris Rn. 12

[2]    Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Auflage 2016, § 36 Rn. 57 und 68

[3]    Kopp/Ramsauer, aaO, Rd. 73

[4]    BayVGH, Beschl. v. 10.2.2003 - 2 ZB 02.1034 - juris; Urteil v. 14.8.2008 - 2 BV 06.540 - juris

[5]    Vgl. OVG Lüneburg, U. v. 18.1.2011 - 10 LB 70/09 - juris Rn. 55; Kopp/Ramsauer, VwVwfG, § 36 Rn. 73.

 


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